孙霄兵： 现任教育部政策研究与法制建设司司长、教育部法制办公室主任、全国教育科学规划领导小组成员

2017年4月22日，博鳌教育论坛筹备委员会成立大会暨中国学前教育事业峰会开幕式在海南博鳌隆重举行。教育部政策法规司司长、教育部法制办公室主任、全国教育科学规划领导小组成员孙霄兵出席了论坛峰会，并就新修订的《民办教育促进法》相关内容进行了解读。以下为孙霄兵讲话核心观点的整理：

一、关于民办教育的分类政策规定 

针对民办教育的分类政策，2016年11月7日，新修订的《民办教育促进法》对此作了重要的制度规定。

随后在2016年12月29日颁布的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《意见》），对民办学校实行非营利性和营利性分类管理提出具体要求。非营利性民办学校的举办者，办学盈余全部用于办学，营利性民办学校举办者，办学结余按照有关规定分配，所有的民办学校依法享受法人财产权。

新修订的《民办教育促进法》第19条规定，“民办教育的举办者可以自主选择设立非营利或者营利性的民办学校，但是不得设立义务教育营利性的民办学校”。

随着新修订的《民办教育促进法》的实施，一系列针对民办学校在税收、收费、补贴、使用、扶持、管理方面的政策规定将陆续出台。

按照新修订《民办教育促进法》的规定，非营利性的民办学校的收费办法由省自治区人民政府制定，营利性的民办学校的收费标准实行市场调节由学校自主决定。

《意见》中规定，进一步明确分类收费政策，非营利性的民办学校收费通过市场和改革试点逐步实行市场调节价，由省政府根据办学成本，还有公办教育保障程度、民办教育发展情况等因素确定；营利性学校的收费，按市场调节价，由民办学校自主确定。

新修订《民办教育促进法》第46条规定，县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖学金、出租转让闲置的国有资产等措施对于民办学校给予扶持。对非营利性的民办学校可以采取政府补贴、资金奖励、捐资激励等措施；对于非营利性学校政府还要给予更多的扶持。

《意见》中要求，地方各级人民政府应当建立健全政府补贴制度，明确补贴的项目、对象、标准、用途，完善政府购买服务的标准和程序，建立绩效评价制度，制定向民办学校购买就读学位、课程教材、科研成果、职业培训、政策咨询等教育服务的具体政策措施。地方各级人民政府可以按照国家关于基金会管理的规定设立民办教育发展基金，支持成立相应的基金会，主持开展各类有利于民办教育事业发展的活动。

落实同等资助政策。民办学校学生与公办学校学生按规定同等享受助学贷款、奖助学金等国家资助政策。各级人民政府应建立健全民办学校助学贷款业务扶持制度，提高民办学校家庭经济困难学生获得资助的比例。民办学校要建立健全奖助学金评定、发放等管理机制，应从学费收入中提取不少于5%的资金，用于奖励和资助学生。落实鼓励捐资助学的相关优惠政策措施，积极引导和鼓励企事业单位、社会组织和个人面向民办学校设立奖助学金，加大资助力度。

新修订《民办教育促进法》第47条规定，民办学校享受国家的税收优惠，其中非营利性的民办学校享受与公办学校同等的税收优惠。《民办教育促进法》第51条规定，新建扩建非营利性的民办学校，人民政府按照与公办学校同等原则，以划拨的方式给予用地优惠，新建扩建营利性民办学校人民政府应该按照国家的规定供给土地。

《意见》进一步明确，民办学校按照国家有关规定享受相关税收优惠政策，对于企业办的各类学校幼儿园自用的房产、土地、免征房产税城镇土地使用税收，对于支持教育事业公益性捐赠资助按照税法有关规定在年度预算总额12%的部分准予在计算应纳税所得额当中扣除，对个人支持教育事业的公益性捐赠支出按照税收法律法规及政策的相关规定在个人所得税以前予以扣除。非营利性的民办学校按公办学校相应同等待遇，按照税法规定进行免税认定之后免征非营利性收入的企业所得税，捐资建设校舍以及开展表彰资助等活动的捐赠人意愿，民办学校的用电、用水、用气、用热执行与公办学校相同的价格政策。

《意见》中规定，民办学校建设用地按科教用地管理。非营利性民办学校享受公办学校同等政策，按划拨等方式供应土地。营利性民办学校按国家相应的政策供给土地。只有一个意向用地者的，可按协议方式供地。土地使用权人申请改变全部或者部分土地用途的，政府应当将申请改变用途的土地收回，按时价定价，重新依法供应。

二、关于民办学校的过渡政策

1.新修订的《民办教育促进法》中规定，在2016年的11月7日以前成立的民办学校，以11月7日为节点，政府要给予补偿或奖励。

2.民办学校有选择权，根据自己的情况，选择举办非营利性的学校或者营利性的学校。但是选择以后要跟政府申请，要进行重新的法人登记，按照工商的登记方式进行重新登记。

不管过去拿合理回报的民办学校还是今后举办营利性或者非营利性的民办学校，学校举办者投入到学校的财产，一旦投入到学校不再属于个人。学校是社会机构，这个财产归社会。

营利性的民办学校停止举办之后，按照《公司法》的规定，可以在偿还一些债务，发给老师的工资，再偿还学生的学费以后，如果有剩余的可以在股东之间进行分配，但是这里强调的是剩余财产可以分配，如果学校还在运行当中，这个财产不再属于个人。

1.增加了办园的方式。现在可以办非营利性的，也可以办营利性的幼儿园，增加了政策空间。

2.扩大了对于幼儿园的营利空间，也就是说，个人办园的质量好收费高，个人的收入就高，利润就高。

3.对于学前教育的影响，要求监管部门加大管理力度严格分类管理，促进幼儿教育、幼儿园健康成长。

4月23日，由i-EDU教育产业投资人俱乐部联合主办的博鳌教育论坛中国学前教育事业峰会——“幼教行业投融资策略”会议在海南博鳌隆重举行。

 二审稿和三审稿关于补偿和奖励在提法上稍有不同，但实质上没有区别。一审稿中没有提过补偿和奖励，所以一审稿和二审稿之间是有重大变化的。但三审稿是最终通过修法决定的补充条款，是贯彻了二审稿的立法精神，在三审稿的文字中进行适当修改，使之更加合理。

政府补贴方面的案例，各地非常丰富。大致分为下列三种形态：一、提供奖励。这种形态主动权掌握在政府。对办学好的民办学校提供奖励，这在全国各地基本都有实践；二、成本分担。这种形态通过制度设计来实现。政府承担部分民办学校的办学成本。最早浙江省杭州市、宁波市等地区开始采取此做法，后来全国各省很多地区都采取类似做法。典型的表现就是民办学校为教师承担一定比例的缴纳社会养老保险的社会统筹部分，也就是成本分担；三、权力保障。民办学校学生与公办学校学生平等享有公共的教育资源。直接补贴学生的或者按照学生的人数补贴学校的。通过这样几种形式由原来的公办财政逐渐转变为公共教育财政。

另外，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中提到，“民办学校建立健全奖助学金评比发放等管理机制，应从学费收入当中提取不少于5%的资金用于奖励和资助学生，落实鼓励捐助助学的相关政策措施，积极引导鼓励企事业单位、社会组织、个人面向民办学校设立奖助学金加大资助力度。”这是政策上的探索，这种探索与政府资助是两个概念。

首先这个概念是错误的。登记为营利性的民办学校是没有一般意义上的补交税款的概念。在修法以前多属于非营利性民办学校，按照之前的规定是不用交税的。按照法律不溯及继往，但它是否涉及税款的问题呢？这是涉及的，当选择了营利性民办学校后，按照国家规定属于经营性质的土地，国家不再有划拨义务。在此情况下，需要将划拨用地转为出让用地，需要补交土地出让金。而且划拨用地是没有使用期限的，出让用地是有使用期限的。

登记为营利性民办学校后，仍然适用《公司法》以及其他与公司相关的全套法律法规和制度。最近表决通过的《民法总则》也在其七十九条中明确，设立营利法人应当依法制定法人章程。那么营利性民办学校的章程和普通公司章程在法律地位和性质上应该不存在特别的差异，但是作为学校，其治理结构和普通公司相比个人认为是存在差异的，这种差异主要体现在具体治理部门、层级、治理权限的不同，权限的划分、范围、内容也会有不同。普通公司是按照总经理、董事会、监事会以及股东会或股东大会划分治理权限及相关职责。但是对于学校来说，《营利性民办学校监督管理实施细则》中提到的校长、董事长、董事会、监事／监事会、行政机构、党组织、教职工（代表）大会和工会应在章程和其他配套的治理细则中细化。

在登记的这一环节，个人觉得考虑的比较多的应该是怎样去完善和健全学校类型公司的内部治理机构和内部治理机构不同层级之间的权限划分。确保其不违反公司法的监管，又能够体现学校作为办学机构的特点。

民办学校如果要实现境内上市的话，除了公司章程，还有其他的一些配套治理制度，包括财务、会计、资产管理制度等内控制度，该类财务内控制度相对于普通公司来说应该更加严格。此外，学校还需要像普通公司一样制定一系列相互关联的治理制度。一般公司的治理制度包括内部组织机构法律程序制度，比如董事会议事规则，以及总经理管理细则、董事会秘书管理细则、公司对外投资、关联交易、关联担保细则等。针对学校的特性，学校需要参照制定诸如董事会/理事会议事规则、校长管理规定、学校对外投资管理规定、学校是否能够进行对外担保的管理规定等，这一块的规定都有待进一步明晰和细化。同时，因为学校的特殊性质，这一块的规定同普通公司之间应当存在一定的差异。

由于立法对举办人的资格可能会设立相关规定，因此举办人应至少满足该类规定的要求。另外如果不是营利性学校直接上市，而是营利性学校的举办人上市。这个在国内上市来讲属于控股公司上市，控股公司同下属学校之间的利润分配以及对下面学校的控制和管理也需要关注。

幼儿园如果也做营利性登记境内上市，主要是两块的法律规范，一块是上市相关的法律规范，如果去主板、中小板，适用首发管理办法，如果去创业板，适用创业板首发管理办法，另外还有一系列上市方面的披露文件方面的要求，包括招股说明书、尽职调查指引等细则性文件。

除了上市规定外，在合法合规方面，作为教育性企业来说，需要遵循《民办教育促进法》、以及《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》、《中小学幼儿园安全管理办法》、《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》、《幼儿园建设标准》等幼儿园监管方面的法规，以保证其在行业监管下的合法合规性。幼儿园本身的物业或者租赁物业、装修涉及的环保和消防方面的环保法规也是需要关注的。

现有民办非学校主要适用《民间非营利组织会计制度》。营利性登记完成后，营利性民办学校执行的会计准则将由《民间非营利组织会计制度》变更为执行企业会计准则，并按照企业会计准则重新编制财务报表，以实现财务数据的统一口径。

根据《中华人民共和国公司法(2013修正)》第十一条规定，设立公司必须依法制定公司章程，公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力，且应规定公司的基本信息，因此，一般认为公司章程是一般公司组织与行为的基本准则。而根据《中华人民共和国民办教育促进法（2016年修订）》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》及《营利性民办学校监督管理实施细则》的规定，民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理，营利性民办学校董事会、行政机构、校长应当依据国家有关法律法规和学校章程设立和行使职权，且学校章程应规定办学宗旨、规模、层次、资产来源等内容，因此，民办学校包括营利性民办学校的学校章程对举办者、董事会决策机构、行政机构、校长均具有约束力，且是学校运营的纲领性文件，其法律地位同普通公司的公司章程基本一致。但民办学校包括营利性民办学校的学校章程与普通公司的公司章程还是具有一定差异，具体如下：

（一）法律法规对营利性民办学校章程内容的规定严于一般公司章程

根据《中华人民共和国公司法(2013修正)》规定，一般的有限责任公司和股份有限公司章程内容应包括公司名称和住所、公司经营范围、出资方式、出资额和出资时间等事项。而根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定，民办学校的章程应当规定以下事项：①学校的名称、地址；②办学宗旨、规模、层次、形式等；③学校资产的数额、来源、性质等；④理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等；⑤学校的法定代表人；⑥出资人是否要求取得合理回报；⑦学校自行终止的事由；⑧章程修改程序。根据《高等学校章程制定暂行办法》，章程应当依照法律及其他有关规定，健全中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制的具体实施规则、实施意见，规范学校党委集体领导的议事规则、决策程序，明确支持校长独立负责地行使职权的制度规范。章程应当明确校长作为学校法定代表人和主要行政负责人，全面负责教学、科学研究和其他管理工作的职权范围；规范校长办公会议或者校务会议的组成、职责、议事规则等内容。

根据上述规定，营利性民办学校的章程将面临比一般公司章程更严格的内容要求。除一般公司需要具备的内容外，营利性民办学校章程还应对学校的教学内容、教学形式、经费来源等内容作出具体规定。

（二）营利性民办学校章程对学校解散发挥的作用弱于一般公司章程

根据《中华人民共和国公司法(2013修正)》第一百八十条规定，公司因下列原因解散：公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现。而根据《营利性民办学校监督管理实施细则》第三十八条，营利性民办学校有下列情形之一的，应当终止：根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的。

根据上述规定，营利性民办学校无法仅依据学校章程规定即可解散，还须经过相关审批机关批准。而一般公司则无此要求，公司章程规定的解散事由出现，公司即可自行解散。

（三）营利性民办学校章程须经相关审批机关审批

根据《中华人民共和国民办教育促进法（2016年修订）》规定，申请正式设立民办学校的，举办者应当向审批机关提交学校章程。而根据《中华人民共和国公司法(2013修正)》规定，一般公司仅须将公司章程提交公司登记机关审批，无须先向审批机关提交章程进行审批。

根据《高等学校章程制定暂行办法》第二十九条规定，学校章程的修订案，应当依法报原核准机关核准。而根据《中华人民共和国公司登记管理条例(2016修订)》规定，一般公司的章程发生变更的，向原公司登记机关进行备案即可。

根据上述规定，营利性民办学校申请设立学校、变更章程，均须先将章程提交相关审批机关进行审批，通过审批机关审批后，才能再向公司登记机关申请登记。

根据《教育部、人力资源社会保障部、工商总局关于印发<营利性民办学校监督管理实施细则>的通知》（下称“实施细则”）规定，营利性民办学校拥有法人财产权，存续期间，学校所有资产由学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占、挪用、抽逃。营利性民办学校举办者不得抽逃注册资本，不得用教育教学设施抵押贷款、进行担保，办学结余分配应当在年度财务结算后进行。

（一）民办学校的资产若要实现境外上市，主要在于外商投资产业政策的限制。具体分析如下：

依据《外商投资产业指导目录》（2015年修订）（以下简称“产业指导目录”）规定，外商投资境内教育行业，有以下4种情况：

（1）鼓励外商投资教育行业：非学制类职业培训机构。

（2）限制外商投资教育行业：

  i. 高等教育机构（限于合作、中方主导）

  ii. 普通高中教育机构（限于合作、中方主导）

  iii. 学前教育机构（限于合作、中方主导）

（3）禁止外商投资教育行业：义务教育机构，军事、警察、政治和党校等特殊领域教育机构。

（4）允许外商投资教育行业：

在上述三类之外的教育行业，幼儿园应归属于产业指导目录中的限制类外商投资项目项下的“学前教育机构”，“限于合作、中方主导”。因此，根据产业指导目录，如需引入外国投资方必须采取中外合作模式，且限于中方主导（中方主导是指校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，中外合作办学机构的理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2）。

由于幼儿园属于产业指导目录中所列外商投资“限制类”的教育机构，根据产业指导目录，如需引入外国投资方必须采取中外合作办学模式，而中外合作办学模式主要由《中外合作办学条例》及其实施办法规管。对于中外合作办学，主要有以下几方面的要求：

i. 外国投资者须为有相关经验和资格的外国教育机构

《中外合作办学条例》及其实施办法适用于外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构。鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学。并且，鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学，鼓励中国教育机构与学术水平和教育教学质量得到普遍认可的外国教育机构合作办学。同时要求申请设立中外合作办学机构的中外合作办学者应当具有相应的办学资格和较高的办学质量。

ii. 股权比例限制

根据《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，中外合作办学机构中境外资金的比例应低于50%。

iii.外资控制权限制

产业指导目录中除明确限制中外合作开办高等教育机构之外，还要求中外合作办学机构须由中方主导，中方主导是指校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，中外合作办学机构的理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2。 

 IV.开办中外合作教育机构需取得省级或国务院教育行政部门审批

因此，基于上述，幼儿园除非能满足上述所有条件则以中外合作办学形式进行境外上市，否则实践中一般采用VIE模式进行重组并于境外上市。

（二）民办学校的资产若要在境内进行上市，则需要满足对于民办学校对于学校财产的所有相关规定，上市规则并未对幼儿园的资产有特别要求，主要规定如下：

1.《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》

第五章　民办学校的资产与财务管理　

第三十四条　民办学校应当依照《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度进行会计核算，编制财务会计报告。

第三十五条　民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门备案并公示。具体办法由国务院价格主管部门会同教育行政部门、劳动和社会保障行政部门制定。

第三十六条　民办学校资产中的国有资产的监督、管理，按照国家有关规定执行。　

民办学校接受的捐赠财产的使用和管理，依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的有关规定执行。

第三十七条　在每个会计年度结束时，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校应当从年度净资产增加额中、出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。

2.《中华人民共和国民办教育促进法》

第五章　学校资产与财务管理

第三十五条　民办学校应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，并按照国家有关规定设置会计帐簿。

第三十六条　民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。

第三十七条　民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。

任何组织和个人都不得违反法律、法规向民办教育机构收取任何费用。

第三十八条　民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。

非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。

民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。

第三十九条　民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。

民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。

3.《营利性民办学校监督管理实施细则》

第五章  财务资产

第二十六条  营利性民办学校执行《中华人民共和国公司法》及有关法律规定的财务会计制度。学校应当独立设置财务管理机构，统一学校财务核算，不得账外核算。

第二十七条  营利性民办学校应当建立健全财务内部控制制度，按实际发生数列支，不得虚列虚报，不得以计划数或者预算数代替实际支出数。

第二十八条  营利性民办学校按学期或者学年收费，收费项目及标准应当向社会公示30天后执行。不得在公示的项目和标准外收取其他费用，不得以任何名义向学生摊派费用或者强行集资。

第二十九条  营利性民办学校收入应当全部纳入学校财务专户，出具税务部门规定的合法票据，由学校财务部门统一核算、统一管理，保障学校的教育教学、学生资助、教职工待遇以及学校的建设和发展。学校应当将党建工作、思想政治工作和群团组织工作经费纳入学校经费预算。

第三十条  营利性民办学校拥有法人财产权，存续期间，学校所有资产由学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占、挪用、抽逃。营利性民办学校举办者不得抽逃注册资本，不得用教育教学设施抵押贷款、进行担保，办学结余分配应当在年度财务结算后进行。

（三）学校治理结构

1.学校法人治理的规定

根据《教育部、人力资源社会保障部、工商总局关于印发<营利性民办学校监督管理实施细则>的通知》（下称“实施细则”）第16条及《民办教育促进法（2016年修订）》及其实施条例，营利性民办学校应当设置六大机构，分别是：董事会、监事（会）、行政机构、党组织、教职工（代表）大会和工会。其中值得注意的是：

（1）董事会

实施细则第16条要求营利性民办学校应当设立董事会。因此，营利性民办学校不得依照《公司法》的规定不设立董事会，而只设执行董事。另根据《民办教育促进法》（2016年修订）第44条，民办学校董事会由五人以上组成，这一人数要求高于《公司法》对于有限责任公司设董事会成员最低为三人的规定。

类似于《民办教育促进法》（2016年修订）第22条的规定，实施细则将董事会（而非股东会或出资人）设定为营利性民办学校的最高决策机关。实施细则营利性民办学校分立、合并、终止及其他重大事项变更，应当由学校董事会通过后报审批机关审批、核准。而在《公司法》中，类似职权由股东（大）会履行。因而，对于以公司制形式存在的营利性民办学校，发生上述重大事项变更，建议同时取得董事会和股东（大）会的批准。

（2）监事（会）

《民办教育促进法》（2016年修订）中并未提及监事（会），但实施细则对监事（会）做了较为细致的规定。营利性民办学校监事会中教职工代表不得少于1/3，监事会中应当有党组织领导班子成员。但并未规定，如未设置监事会，而只设置一至二名监事时，该监事是否应由教职工代表、党组织领导班子成员或其他特定人员担任。

实施细则还规定一个自然人不得同时在同一所营利性民办学校的董事会、监事会任职。对于以公司形式设立的营利性民办学校，根据《公司法》第51条之规定，高级管理人员（指公司的经理、副经理、财务负责人，上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员）亦不得兼任监事。

（3）校长

根据《民办教育促进法》（2016年修订），民办学校校长是学校的教育教学和行政管理工作的负责人，由学校理事会或者董事会聘任。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》进一步规定，民办学校校长应熟悉教育及相关法律法规，具有5年以上教育管理经验和良好办学业绩，个人信用状况良好。该意见还规定，学校关键管理岗位实行亲属回避制度。完善教职工代表大会和学生代表大会制度。但并未说明该回避制度系针对民办学校的举办者/投资人与关键管理人员不得存在亲属关系，还是关键管理岗位之间不得存在亲属关系。

2.境内外上市规则对于学校治理结构的规定

境内上市规则和以香港上市规则为例的境外上市规则中对于董事会、监事会及高级管理人员均有所规定，并对上市公司有规定特别要求，比如香港上市规则要求设立公司秘书、独立非执行董事等，但均未对民办学校的治理结构作出特别要求或规定，亦未禁止民办学校的上述治理结构。

（编辑：民教网）

更多关于民教网-民办教育信息网，民办学校查询,教育网证件查询,民教网证书查询,教育网毕业证查询,民教网证书查询,民教网学历查询,民教网证书查询